打破公共治理价值困境，探寻本质的价值旨归 | 社会科学报

点击上方“社会科学报”关注我们哦！

公共治理

人类思想史上，“休谟难题”始终无法有效破解，也就是说从实然陈述推不出应然陈述，两者之间存在巨大的鸿沟。在高度信息化时代，考察公共治理的实然层面，大数据、物联网和云计算等新技术不断涌现，各种治理安排借助于这些新技术被直接转化为治理工具，经济效率至上以及专业化探索日益盛行，而对于公共利益、社会福祉等价值理念的追问则显得苍白无力，被技术理性湮没在管理主义的浪潮之中。

报纸原文：《探寻公共治理中的价值旨归》

作者：上海市浦东新区行政学院副教授    俞晓波

效率与公平的价值问题

政府公共服务合同外包作为一种治理安排，是现代国家转变政府职能、提升服务质量的创新手段，具有高效率、低成本、便捷化等优势，已然成为世界性改革潮流。但是，大量的公共服务承包给企业或非营利组织的过程中，无论政府如何想方设法成为“精明的购买者”，也不可避免遭遇私人垄断、服务质量降低、挑选顾客的“撇脂现象”等风险，甚至可能出现密尔沃德（Milward）所谓的“空心化国家”(Hollow State),对政府的合法性造成损害，削弱社会公共福祉。不少欧美国家已经出现不同程度的“政府回购服务”现象。这是由于公私部门拥有不同的价值观和规范，在价值标准、组织行为以及责任机制方面存在差异，当效率和效能成为关注的焦点后，工具性价值逐步成为主导，而诸如公正、公平、回应性等价值被忽略，致使公共治理陷入难以逾越的价值困境。巴里·博兹曼（Barry Bozeman）将此归结为“公共价值失灵”问题。

事实上，从公共行政学的角度来看，效率与公平之争从未停止过，对这两者的偏好选择造就了不同理论之间的分野。回顾学科百余年的发展史，各大理论流派对公共价值的研究都有涉及和阐释，且相互之间存在着继承延续的关系。通常认为，传统公共行政建立在技术理性基础之上，受政治-行政二分法的影响，被认为与价值取向无涉，只是政策执行的一种工具，其唯一准则和终极目标就是效率。公共行政因而被看作是纯事务的技术性领域，在理论上和实践上很难提升研究高度，一度导致公共行政学经历“身份危机”（Identity Crisis）。新公共行政学派的先锋者乔治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）被认为是首次把社会公平价值引入公共行政的学者。但是，仔细研读早期公共行政学著述，不难发现，从公共行政学诞生时就开启了公共价值的研究，对公平问题的关注也并非肇始于新公共行政理论。

公共行政学的创始人伍德罗·威尔逊（Woodrow  Wilson）在其开山之作《行政学之研究》中设定了行政学研究目标：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”这其中就隐含了效率和公平的价值问题。到了上世纪八十年代，新公共管理理论虽然对传统公共行政的“价值中立观”进行了不遗余力的批判，但在本质上并没有完成对传统公共行政范式的改变，仍然秉承效率至上的目标，强调经济、效益等价值取向来取代平等、公正等基本价值。而公共价值治理理论从战略管理途径提出了一套公共治理的哲学，认为公共管理者需要根据所处的环境来思考和行动，最终目的是创造公共价值，以应对日益增长的不确定性环境。作为一种理论，虽然对于公共价值的具体标准仍在探索之中，在实践中的运用还存在一定障碍，但无疑是对新公共管理的超越。“如何创造公共价值”成为公共管理者应该思考并采取行动的重要命题。

探究公共治理价值困境的根本所在

公共治理行为的基本属性是公共性，体现在制度设计和行为导向上就是要秉持公平正义的价值。如果试图将公共治理作为一个技术系统而抽离其中的价值观念，必然会加剧社会的不公和公共利益的损失。因而有必要超越工具主义思维，从源头上厘清公共治理主体的逻辑基础和价值目标，在实质上探究公共治理价值困境的根本所在。

政府行为目标倒置虚化公共责任。政府科层制结构在大工业时期发挥了积极作用，但由于其过度追求理性和效率引发了日益严重的官僚弊病而由此遭致了诸多诟病。默顿（Robert Merton）在《官僚制结构和人格》中提及的“训练造成的无能”、“职能精神病”和“专业畸形”等等都是用来描述科层制的否定方面。这些症状恰恰是科层制结构中非人格化带来的影响和作用。

私人资本逐利性加剧公共服务公益性流失。从公共资源分配的角度来看，政府以购买的方式来提供公共服务，其实质仍然是公共资源的分配和支出的手段之一，必须考虑不同的社会群体的需求平衡问题。在登哈特夫妇(Janet V. Denhardt & Robert B. Denhardt)那里，“公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物。”如果对社会群体的公共需求缺乏平衡性考虑，弱势群体的利益无法得到保证，就会引发分配的公平问题。在私人资本逐利本性的驱使下，政府与私部门之间的契约外包演变为“经济契约”关系，通过提高服务价格来追逐最大利润，从而引发道德风险，偏离公平正义等价值，公共服务供给的公益性也因此被极大削弱。即使对于一些利润较少的公益项目，政府采取财政补贴等措施，也无法避免这一现象的发生。

非营利组织“志愿失灵”弱化竞争优势。民营化专家萨瓦斯（Savas）认为，“政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。”从严格意义上来说，很多非营利组织是因政府的需要而产生，并非真正的民间草根。由此带来的问题是，对政府的依附性较强，无法形成竞争机制，服务质量、费用的合理性以及资金的透明度等问题随之出现。非营利组织虽不以营利为目的,但仍然面临资金短缺、专业人员配备不足、缺乏核心竞争力等“志愿失灵”问题，“志愿失灵”造成的后果就是，限制了非营利组织的项目承接能力，进而使最初的价值目标发生偏离，甚至逐步沦为行政化色彩严重的“准政府”。

公民利益分散淡化监督角色。社会契约论认为，国家的建立是基于公民为了自存而自愿将权利让渡，因此，公民作为公共权力的委托者，既是公共服务的享有者，也是最终评价者和监督者。在实践中，由于信息不对称，公民对公共治理产生的影响力较小，即便是共享了信息，但实际影响力也并不一定得到分享。关于异化的委托-代理关系，欧文·休斯（Owen E.Hughes）作出了精辟的分析：“我们难以确定谁是委托人或难以发现他们的真正愿望是什么。公共服务的委托人-所有者-是选民，但是他们的利益非常分散，以至于不可能有效地控制代理人-公共管理者。”这就极大地弱化了公民在公共治理中的监督功能。

总之，公共治理面临价值困境是治理主体自身逐利性与公共利益相互冲击的结果。从更深层次来分析，这一结果是工具理性与价值理性的张力所致，也就是源于依附于技术本身的价值与公共治理追求的特殊价值之间的矛盾冲突。

如何培育正确的公共价值观

公共价值反映在公共治理主体的行为中，是引导和判断行为及政策的标准、原则及衡量尺度，它与不断变化的生态环境密切相关，在公共治理实践中进行有效互动。正如弗雷德里克森教授所言，“公共行政领域的一些重大问题往往是与公共管理者的信念、价值和习惯有关的。”在如何培育公共管理者形成正确的公共价值观问题上，需要找到可操作的路径和方法，才有可能促使良治的实现。

公共价值观教化有助于公共治理主体理性能力的培育。公共治理在本质上强调公民权利、社会公正等多元价值，如过分强调对效率和工具性的追求，只能是成为执行与管理的工具。成功的公共管理者，不仅要关心“怎么办”，还要更多思考“结果会怎样”，从而凝聚“对公民的广泛的和问心无愧的热爱”,消除价值张力。个人的精神价值观和道德价值观，也可以在某种程度上传递到公共价值观中，两者并不是截然对立的。公共价值观能够引导公共管理者在个人利益和公共利益之间达到平衡，以一种理性而公正的精神去承担公共责任，追求公共利益的实现。

绩效评估的公共利益导向有利于营造公平正义的治理文化。相比营利性组织，虽然公共部门主要面向全体社会成员，提供非排他性、非竞争性的公共产品和服务，对于绩效结果无法进行定量考核，难以找到明确的可量化的衡量指标，具体到个人层面，其量化的难度还会加大。但现代公共治理已经逐步从结果监管转向过程监管，“公共利益导向”作为一种重视过程的考核方法，需要考察公共管理者的行为和特征与公共治理的本质和目标是否相符。为防止维护公共利益的义务受到私人利益的影响，库珀（Terry L.Cooper）提出，公共行政人员角色应逐渐从公民角色中分离出来。公私领域之间的界限伴随着信息的共享性趋于模糊，这种变化加剧了角色冲突，与此相关的潜在利益和责任容易干扰客观决策。虽然库珀也承认彻底分离几乎不可能完成，但“这种分离的趋势在现代社会表现得日益明显且分离的力度日益增大”。

公共领域的“公共性”追求与公众参与有益于公共治理目标的实现。公共治理的成效如何，最终必须接受公众的评判，取决于公众对公共产品或公共服务“好坏”的回答。在公共生活中，人们往往把公共治理等同于政府行政，从本质上来说是对“公共性”的曲解，也因此限制了社会公众参与公共事务的机会。在哈贝马斯看来，公共权力机关担负着为全体公民谋福利这一使命，公共领域中的公众基于公共利益的考虑而对专断的权力或偏私的利益施加压力，发挥批判和监督功能，以确保公共性。公共批判是为了防止公共利益遭受侵蚀，不允许个人私利混入，只有公众的意见符合公共精神时，才能得到认可，如此才能形成公共舆论。

质言之，公共治理的理论和实践，不只是管理或者技术的问题，其深层次的意蕴在于其所依托的价值旨归。作为一种价值性活动，嵌入在公共管理者行为选择中的价值观和原则在整个过程中起着重要的主导作用。因此，在大量现代治理技术得以充分运用的信息时代，仍需大力倡导公共价值观，培育公共精神，以确保公共利益居于支配地位。

文章原载于社会科学报第1570期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

《社会科学报》新媒体平台

相关文章

长按二维码关注

做优质的思想产品

社会科学报

微信号：shehuikexuebao

社会科学报官网：http://www.shekebao.com.cn/